广州市机动车路桥隧道通行费年票争议的调查报告

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广州市机动车路桥隧道通行费年票争议的调查报告

2016-1-18 来源：广东省情调研网

（街头定点拦截访问、网络调查）

前言

2015年，收取了15年的广州市机动车路桥隧道通行费年票（下简称“年票”）再次引起社会各界的关注。有人认为应该取消年票制度，指其缺乏法律依据；也有人认为年票制度合法合规。有关部门在2015年年底则提出了要加强对年票的稽查执法。

2016年元旦假期期间，广东省省情调查研究中心以街头定点拦截访问为主、网络调查为辅，两种方式相结合，对广州公众开展关于年票的调查，了解公众对年票制度的态度。

街头定点拦截访问：课题组于2016年1月1日至3日期间，选择了北京路步行街、上下九路步行街、天河城广场、花城广场4个人流量较大的区域，以街头定点拦截访问的形式，调查群众对年票制度的意见。街访调查最终成功访问了853个合格样本，其中“车主”样本和“非车主”样本分别为350个和503个，占有效样本比例分别为41.0%、59.0%。

网络调查：课题组于1月4日至11日期间，分别通过腾讯·大粤网和金羊网进行网络调查，了解网民群体对年票制度的意见。其中，在腾讯·大粤网进行的网络调查从1月4日中午开始至1月7日下午5点前结束，在金羊网进行的网络调查从1月6日中午开始至1月11日下午5点前结束。网络调查共回收12624份问卷，经过查验投票IP地址及投票时间，在清除了相同IP地址在同一时间段内进行多次重复投票的答卷并剔除18岁以下投票者样本之后，最终获得5063个有效样本。其中，“车主”和“非车主”样本分别为4442个和621个，占网络调查有效样本的比例分别为87.7%、12.3%。

本次调查以街头定点拦截访问所获取的数据为主要分析依据。考虑到网络调查是特殊上网群体（上网网民且对本次调查内容关注度较高的群体）的意见反馈，所以课题组将网络调查获取的数据以细分分析的形式在报告中加以体现。

一、主要结论

在综合分析调查数据后，课题组得出以下几个结论：

（一）对于年票合法性问题，街访调查数据显示其仍具有争议性，受访者正反意见各占一半。

对于“年票制有法律依据，应该加强执行”这一说法，街访调查数据显示，受访群众中共有50.7%的人表示认同，48.3%的人表示不同意，1.1%的人称“不清楚”。但“车主”和“非车主”意见倾向不同：作为利益相关方，受访“车主”有59.0%的人认为“没有法律依据”；“非车主”群体则有57.9%的人认为“有法律依据”。

在网络调查中，网民群体（上网网民且对本次调查内容关注度较高的群体）意见鲜明，81.5%的人认为年票制没有法律依据。

（二）街访调查显示，近六成人认为现行年票征收方法“一刀切”、不公平，

在街访调查中，58.8%的受访者认为现行年票征收方法“一刀切”、不公平，“车主”反应更强烈一些，68.0%的人认为不公平。

在网络调查中，网民群体有69.6%的人认为现行年票征收方法不公平。

（三）街访调查显示，受访者普遍认为现行年票征收方式需要改变，可以在保证信息公开、公众参与的前提下实施年票制，也可以允许群众自主选择按年票制或次票制缴交路桥隧道通行费。

年票收费用于广州市路桥隧道建设项目的贷款偿还，对于这笔钱应该如何筹措征收，57.4%的人认为政府在每年公开年票款项的收支情况和市内路桥隧道的还贷情况，并且按规定举行听证会决定年票收费标准的前提下，可以执行年票制；38.9%的受访者认为应该允许市民根据实际需要购买年票或按通行次数交费。

二、数据分析

年票制在广州市实施15年，期间围绕年票制的各种争议不时见诸报章电视，但群众对于广州市机动车年票制的具体情况包括收费范围和年票收费的使用情况其实是不太清楚的。

（一）街访调查显示，广州市机动车路桥隧道通行费年票制度的公众知晓率只有50.3%，对于年票制收费范围及年票收费的使用情况，知晓率分别为29.7%、22.5%。

根据街访调查数据，“车主”群体对年票制相关情况的知晓率普遍高于“非车主”。但受访“车主”表示清楚年票制的收费范围以及收费使用情况的比例，前者为64.6%，后者不足一半、为49.1%（见图1）。

图1：街访调查年票制知晓率情况

（单位：% “车主”有效样本量：350个；“非车主”有效样本量：503个；总有效样本量：853个）

参与网络调查的网民群体表示知道广州市存在机动车年票制的比例高达91.8%。但即使网络调查的应答者基本都是知道广州有年票制的“有车一族”，他们对于年票收费的使用情况，也仅有19.0%的人表示知道（图2）。

图2：网络调查年票制知晓率情况

（单位：% “车主”有效样本量：4442个；“非车主”有效样本量：621个；总有效样本量：5063个）

根据相关法律规定，广州市年票收费要用于偿还市内路桥隧道的贷款建设经费。但实施15年以来，相关部门甚少主动公布广州市年票的相关信息，包括收费范围及其变化情况、收费使用情况、路桥隧道还贷情况等，导致公众难以获得相关信息。街访调查显示，有74.5%的受访者认为“年票收支情况和路桥隧道还贷情况没有公开，损害了公众知情权”。

（二）对于年票合法性问题，街访调查结果显示受访者认为其具有争议性，持正反意见者各占一半。

年票制是否合法？这是各方讨论年票制时最频繁被提及的一个问题。

从街访调查结果来看，对“年票制度有法律依据，应该加强执行”这一说法，受访者中50.7%的人表示认同，48.3%的人表示不同意，1.1%的人表示“不清楚”。其中，“车主”群体较偏向反方，表示不认同的人有59.0%；“非车主”群体中表示认同的比例为57.9%（见表2）。

表2：街访调查受访者对年票制合法性说法的态度

（单位：% 样本量：845个有效样本）

这种矛盾的态度也反映在了年票缴纳比例上。街访调查显示，27.7%的受访“车主”表示不买年票，主要的原因是很少走年票收费的路段。

在街访调查中，受访“车主”有71.4%的人表示年年都会买年票。这些人当中，有76.4%的人表示是因为政府规定要购买；三分之一的人表示是因为认同年票收费用于市内交通基础设施建设的概念（见表3）。

表3：街访调查受访车主购买年票的原因

（单位：% 样本量：250个有效样本）

但是，街访调查的受访“车主”中，也分别有20.0%和5.7%的人表示自买车之日起就没买过年票或者从近年开始放弃买年票，还有2.0%的人称打算从2016年开始不买年票。不买年票的主要原因，是受访者认为自己很少使用年票收费道路（31.0%）。另有27.0%的人表示因为认为年票不合法也不合理，所以不买；16.0%的人表示因为年票与车辆年审、过户等业务脱钩，所以不买也没关系（见表4）。

表4：街访调查受访车主不购买年票的原因

（单位：% 样本量：100个有效样本）

网民群体对于年票合法性问题就出现“一边倒”的情况，81.5%的人不认同年票制有合法依据。其中“非车主”网民也有65.4%的人持有这种观点（表5）。

表5：网民群体对年票制合法性说法的态度

（单位：% 样本量：5063个有效样本）

（三）街访调查中，近六成受访者认为目前年票制的征收方法有违公平原则（见表6）。

街访调查中，有58.8%的受访者认为现行年票制收取“一刀切”、不公平。其中，“车主”反应较为强烈，68.0%的人认为不公平。

表6：街访调查受访者对年票征收方法的意见比例

（单位：% 样本量：847个有效样本）

网络调查中，69.6%的应答网民认为现行年票制收取“一刀切”、不公平（见表7）。

表7：网民群体对年票制征收方式的态度

（单位：% 样本量：5063个有效样本）

（四）七成以上的街访调查受访者认同实施年票制度有助减少市区收费站、改善交通出行效率。

在未实施年票制之前，广州市多条收费还贷的公路、桥梁和隧道会设收费站对通行车辆按次收费，在实施年票制之后，市区多个收费站撤销。因此，在街访调查的受访群众中，有73.1%的人认同“年票制减少市区收费站，是提高道路通行效率的可行方法”。在“车主”群体中，也有68.9%的人认同这个说法（见表8）。

表8：街访调查受访者对年票制实施效果的态度

（单位：% 样本量：852个有效样本）

网民群体中，则有67.8%的人不认同年票制实施后带来了道路通行效率的改善（见表9）。

表9：网民群体对年票制实施效果的态度

（单位：% 样本量：5063个有效样本）

（五）街访调查显示，七成以上受访者认为收取机动车年票对个人或企业造成经济负担。

街访调查显示， 73.8%的受访者认为收取机动车年票造成个人或企业经济负担。对此问题，“车主”和“非车主”的态度一致，比例相近（见表10）。

表10：街访调查受访者对年票制经济影响方面的态度

（单位：% 样本量：851个有效样本）

而在网络调查应答者中，认为收年票造成经济负担的比例达到82.5%（表11）。

表11：，网民群体对年票制经济影响方面的态度

（单位：% 样本量：5063个有效样本）

（六）街访调查显示，受访者普遍认为现行年票征收方式需要改变，在保证信息公开、公众参与的前提下实施年票制以及允许群众自主选择按年票制或次票制缴交路桥隧道通行费，排在选择比例的前两位（见表12）。

广州市收取路桥隧道通行费，是为路桥隧道建设经费筹资还贷。路桥隧道通行费应该怎么收，才能够获得更多民众的认同？本次调查根据社会各界以往的提议列出部分方法。在街访调查中，较多受访者选择的是“改善执行年票制”。

首先，57.4%的人认为年票制不是完全不可行，但政府相关部门必须每年公开年票收支及路桥隧道还贷情况，而且要按规定举行听证会，让公众参与制定年票的收费标准。在“车主”和“非车主”群体中，分别有47.4%和64.4%的人选择这个选项。结合这两个受访群体分别有79.7%和71.0%的人认为“年票收支情况和路桥隧道还贷情况没有公开，损害公众知情权”的结果，显然群众对于现行年票制度在信息公开和开放公众参与决策方面的表现，是不太满意的。

其次，有38.9%的人选择了“应允许市民选择，可以按年票制收费，也可以按通行收费路段的次数收费”，盼望通行费的收取能够允许群众根据实际需要，灵活处理，体现“按需付费”的公平原则。

另外，有34.6%的人认为路桥隧道建设经费应该由政府财政筹集资金，免费向市民提供服务，而不是向民众收取通行费。

在网民群体中，则有66.7%的人认为广州市路桥隧道建设经费应该由市府筹集资金，免费向市民提供，而非收取机动车路桥隧道通行费（表13）。

表12：街访调查受访者对路桥隧道建设经费部分筹措方法的选择

（单位：% 多重应答，累积百分比超过100% 样本量：853个有效样本）

表13：网民群体对路桥隧道建设经费部分筹资办法的选择

（单位：% 多重应答，累积百分比超过100% 样本量：5063个有效样本）

三、意见建议

（一）广州的年票制度有没有法律依据？有关方面应该依法及早澄清争议。

年票实施多年以来，尤其是在2004年国务院颁布《收费公路管理条例》之后，在广州市年票到底有没有法律依据这个问题上，群众看到的是政府与政协委员、律师、车主代表等各方力量拉锯多年，争议不断。

认为年票违法的一方通常引述《收费公路管理条例》和《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》，指出两条法律分别明确“收费公路经营管理者不得有下列行为：(三)强行收取或者以其他不正当手段按车辆收取某一期间的车辆通行费”以及“严禁将车辆通行费平摊到所有车辆并强制收取”，质疑年票的实施违反上位法规定。而认为年票有法律依据、应依法执行的一方，通常会引述《广东省公路条例》指出，年票是经依法批准、有法规依据的规定，而且《收费公路管理条例》的规定也不是说完全不能收取，因为该条例第七条明确“收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费”。

同一法律法规，社会各界的理解不一样，政府相关部门的理解也不一样。省政府相关部门负责人在2015年的“行风热线”上回答记者提问时认为有法律依据；但2011年6月14日，国家发改委、交通运输部、财政部、监察部、国务院纠风办联合召开全国收费公路专项清理工作电视电话会议上，广州市《年票制试行办法》、《广东省公路条例》中对“车辆通行费年票制”的规定，被点名“与国家《收费公路管理条例》、《道路交通安全法》不一致”。《人民日报》2011年6月15日在报道该消息中明确指出“此前被媒体多次曝光的‘广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制’就属于捆绑收费行为”。权威部门在定性上都出现“打架”的现象，对于普通群众来说，年票制是否合法难以单纯根据某一方面的说法作判断。

面对社会上对于年票制不合法的质疑，广州市不能再消极应对，而应该采取积极行动，依法审查澄清“年票制是否合法”这一关键问题并向公众公开结果。对于年票制合法性判断的结果，应该作为年票制存废问题的法律依归，各方应依法执行，这也是落实全面推进依法治国，依法行政、建设“法治政府”的应有之举。

（二）公开年票收支及路桥隧道还贷情况信息，积极配合开展相关审计工作，以政务信息公开行动实践打造“阳光政府”承诺。

广州市从2001年开始实施年票制，时至今日，广州每年年票收入多少？年票制收费偿还贷款的路桥隧道到底有多少条？具体是哪些路段？这些路桥隧道项目当前还贷情况如何？年票收入具体如何分配？项目还贷预计何时能够结束？政府财政对于各条路桥隧道还贷有没有投入、投入了多少？上述种种关于年票制的问题，相关部门都没有向公众主动公开、细加说明，遑论主动提供相关信息以供查询。

根据从2001年1月1日开始实施的《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制试行办法》，以及从2013年6月1日开始替代上述《试行办法》实施的《广州市城市路桥隧道车辆通行费年票制办法》，当中都有明确规定：“市交通运输管理部门（前述市市政管理部门）应当定期向社会公布通行费的征收、管理、使用及贷款偿还情况。还清贷款后，应当停止征收通行费”。

而在2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》更加明确，政府政务信息“公开是原则，不公开是例外”。《公开条例》第九条要求，“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的”。但到目前为止，广州市相关部门没有贯彻执行上述相关规定，公众仍然很难获取年票制各类相关信息，偶然通过媒体或其他渠道获取的信息也往往呈现碎片化。

其实，从街访调查数据可知，实施多年的年票制取得了一定效果的。73.1%的受访者认可年票制减少了市区收费站、提高了道路通行效率的效果，但也有74.5%的群众认为年票收支及路桥隧道还贷情况没有公开，损害了公众知情权。信息不公开、不透明，长久来说将会损害公众对于广州市年票制的支持。近年来，广州市年票收入没有随着机动车保有量上升反而呈现稳中趋降的态势，可见社会大众对于年票的抵触情绪正在抬头。本次调查也显示，虽然有七成的车主表示每年都会购买年票，但从来没买过年票或者表示从这几年开始不买年票的比例，也占了近三成。

广州市全面推进政务公开，打造廉洁、透明、高效的“阳光政府”，不能停留在口头，而是要以实际行动，自觉把权力置于人民群众监督之下。在本次调查结束之时，省交通运输厅在答复省政协2015年的相关提案时称，“目前，审计部门正计划启动对各市年票制收支及债务余额情况的专项审计，待审计工作完成后,将由各地市政府向社会公布年票制收支及还贷情况”。广州作为省会城市，也应主动公开历年年票的收支使用情况、还贷公路债务的偿还情况、预期还贷何时结束等关键信息，让群众心中有底，以实际行动实践“阳光政府”承诺。

（三）在年票制的合法性问题没有彻底解决前，应改善通行费征收方法，让车主自主选择购买年票或次票，既能保证车主的选择权，也确保执法的公平性。

在我国，多个城市已经取消通行费年票征收，有的城市更进一步，让市民能够在年票制和次票制之间自主选择，实现“用者付费、多用者多付费、少用者少付费、不用者不付费”的公平原则。

例如，湖北武汉市从2011年7月1日开始，已经在全市范围内全面推广使用“不停车电子收费”模式（ETC）收缴路桥隧道通行费，覆盖原本以年票制收费的“六桥一隧”。为此，武汉市出台简称“一则两法”的配套法规，一是要求市内新注册登记机动车全部要在注册时安装ETC电子标签，ETC电子标签可以与车辆一样办理过户手续；二是安装电子标签时可根据个人过桥、过隧的需要，预存通行费，预存任意通行费可享受9.8折通行费优惠；三是市民可按需要，选择以折扣价购买年票优惠票或者选择按通行次数缴费，年票与次票缴纳方式可以转换；四是缴费情况纳入信用信息征信系统，避免恶意欠费事件等。这样一套“组合拳”下来，武汉市路桥隧道通行费基本实现“按需付费”的公平原则，而且一年下来，武汉市统计有部分车主选择的按次收费模式，其花费远远超过买年票收费，这部分车主也可以重新选择按年票制收费。

广州市实施多年的通行费年票收取方式，在新形势倒逼下，亟待进行调整改善，体现公平原则。以目前科技发展水平，广州市完全有条件探索凭藉粤通卡推广平台及ETC技术等，实现类似的更公平的通行费收取方法。

从数据可以看到，年票制引发争议的这几年，正是不少车主开始不缴纳年票的时候，由于执法难度大，一部分不缴纳年票的车辆照样通行，这在一定程度上造成了执法不公。改善通行费的收取方式，势在必行。

（四）积极探索替代年票制的可行筹资方法。

虽然广东的路桥隧道建设费用还贷债务负担沉重，如果取消年票制，广州市财政需要为此投入几百亿上千亿用于偿还债务，但寄望年票制长久实施并不现实。

党的十八大以来，提高人民群众的“获得感”、政府服务便民惠民，已经成为新趋势，政府免费向大众提供市区道路桥梁隧道通行服务也将成为新的趋势。在过去两年，深圳市政府大手笔地回购高速公路债务，率先基本实现了全市道路包括高速公路免费通行。

广东省交通厅在2014年已明确表态，将锁定公路年票制债务余额，除已经省批准纳入年票制的收费公路项目之外，不再审批新增纳入年票制的收费公路项目。国家《收费公路管理条例》对于收费公路的收费期限更明确规定，“由省、自治区、直辖市人民政府按照下列标准审查批准：（一）政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。”而广州刚试行年票制时，首批被纳入收费范围的内环路及其放射线、多条过江桥梁和隧道，从2001年算起到今年，已届15年的收费还贷期限。

另外，本次针对年票制的调查可知，根据行业分类，与交通出行、物流运输关系较密切的行业从业人员对于年票制造成的经济影响反应也较为敏感。而且，从事与交通出行、物流运输等关系较密切的行业的受访者，对年票制对个人或企业造成的经济负担反应较为敏感。例如，“交通运输、仓储物流及邮政业”从业人员有83.3%的人认同这个说法，比总体73.8%的比例高出10个百分点；从事水利、环境及公共设施管理行业以及建筑业、制造业的受访者，分别有88.9%、84.0%和81.9%的人表示认同收取年票造成经济负担。

2016年是全面建设小康社会决胜阶段的第一年，也是经济界人士所说的“最困难的一年”，中央对2016年的经济工作提出了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的五大任务，降低运输物流成本自然也是其中应有之意。由此可见，广州市有必要汇聚民智，借鉴成功经验，积极探索替代年票制的可行的筹资方法。

附件：

调查样本背景资料

（一）街访调查样本资料

1.性别分布（图3）

受访者65.4%为男性。其中，在“车主”群体中，男性受访者比例占71.4%，；“非车主”群体中，男性受访者比例占61.2%。

2.户籍分布（图4）

受访者中26.0%的人为广州市户口，46.1%的人为广东省户口（非广州市）居民，外省户籍居民占27.9%。在“车主”群体中，广州市户口居民占多数，为39.4%；“非车主”群体中以广东省户口（非广州市）居民占多数，为54.3%。

3.年龄分布（图5）

受访者42.6%的人年龄在18岁至24岁之间，25岁至34岁年龄段占比为38.5%。“车主”群体中，44.3%的人年龄在25岁至34岁之间，27.4%的人年龄在35岁至44岁之间；“非车主”群体中以18岁至24岁之间人士最多。

4.学历分布（图6）

受访者11.0%为初中及以下程度学历，高中/中专/中技程度学历者占21.4%，大专、本科、硕士及以上学历者共占总样本量的67.6%。“车主”和“非车主”群体中，大专及以上高学历者占比分别为70.6%和65.5%。